CORTE dei CONTI 

Aula Sezioni riunite                 19 – 20 gennaio 2011

 I TEMI DEL FEDERALISMO FISCALE

 I sessione

 Lo Stato di attuazione del federalismo fiscale

Introduzione del Sig. Presidente della Corte de conti

Luigi GIAMPAOLINO

 1. Nel discorso di insediamento del 19 ottobre 2010 ho avuto modo di affermare che

“con lo sviluppo, a monte, del processo di integrazione europea e, a valle,

dell’ordinamento regionale avviato verso forme di federalismo amministrativo e fiscale, la

Corte si trova oggi di fronte ad un nuovo contesto politico-istituzionale, costituito da un

ordinamento complesso, a tre livelli: comunitario, nazionale e regionale, quest’ultimo a

sua volta ulteriormente articolato sul piano territoriale.

Si tratta di un sistema pluristituzionale che moltiplica i centri di potere politico su

diversi livelli, tutti interconnessi fra loro e con l’ordinamento comunitario, sotto il quale

tutti agiscono congiuntamente.

In questo nuovo quadro, i più recenti sviluppi della normativa hanno allo stesso tempo

accresciuto e condizionato le competenze della Corte.

Da un lato, infatti, essa ha assunto nuove responsabilità con riguardo alla materia

comunitaria per la corretta attuazione delle norme europee (per quanto di sua

competenza) e la sana gestione delle risorse dell’Unione, con particolare attenzione

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all’attività di contrasto delle frodi comunitarie; dall’altro, si è vista attribuire nuove

importanti funzioni e competenze nei confronti delle Regioni e degli Enti locali.

Questa evoluzione delle funzioni della Corte costituisce, in certo senso, un “ritorno alla

Costituzione”, specie nei rapporti interistituzionali, perché si è fortemente accentuato il

profilo dell’ausiliarietà nei confronti del Parlamento e delle Assemblee regionali e locali,

sanzionato anche da recenti disposizioni normative.

Di fronte al nuovo assetto ordinamentale, caratterizzato da un continuum Unione

europea – Stato – Autonomie territoriali, la Corte dei conti si colloca come istituzione di

garanzia del corretto uso delle risorse pubbliche (ivi comprese quelle di provenienza

comunitaria), con riferimento, non solo allo Stato–Apparato, ma, nel nuovo quadro

costituzionale, anche allo Stato–Comunità: un’interlocuzione, dunque, rivolta non solo

all’amministrazione, ma, anche, all’intera collettività nazionale e, per essa, al Parlamento

ed alle Assemblee legislative regionali. Tale vocazione della Corte non potrà che trovare

ulteriore conferma ed esaltazione nell’evoluzione in atto in senso federale

dell’ordinamento.”

Ed è nel contesto di tali idee di fondo che, di certo, si colloca questo convegno, il quale

vuole fare il punto dello stato di attuazione del federalismo fiscale.

Trattasi di un adempimento di studio e di formazione, com’è proprio nell’ufficio del

Seminario, senza dubbio, esso è strettamente strumentale alle funzioni che la Corte

intende svolgere nei prossimi mesi, se non, in verità, nei prossimi giorni.

Con l’inizio dell’attuazione dei suoi programmi annuali nelle varie Sezioni centrali e

regionali della Corte, l’attenzione già è stata indirizzata in questo quadro di fondo che si

proietta in prospettive future.

Da un lato, infatti, le Sezioni regionali di controllo sono i primi avamposti di

un’attività che, nell’ottica e nell’attuazione del federalismo, deve essere posta in essere,

mentre nelle Sezioni centrali di coordinamento e di monofilachia ed in quelle tutte in cui la

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complessa attività di un Istituto così articolato viene ricondotta in unicum, essa viene

elevata a funzione di una unica Istituzione.

Da qui la necessità che la magistratura e la struttura tutta della Corte sia pari al

compito che le si pone di fronte, donde la necessità, altresì, di queste occasioni in ambito

seminariale.

Da qui soprattutto che la Corte, ancorchè nella concreta esplicazione delle sue

funzioni, costituisca un centro di dibattito, di attenzione approfondita pratica e scientifica

del complesso processo federalistico.

Oltre che dare il benvenuto, non posso poi non ringraziare di vero cuore gli onorevoli

relatori che offriranno il loro qualificato contributo all’odierno seminario sui temi del

federalismo fiscale.

Un contributo che, proprio perché offerto dai protagonisti di questa importante

riforma, può quanto mai offrire un primo reale quadro aggiornato dell’evoluzione della

materia, così da consentire un ausilio importante al nostro lavoro.

2. Com’è noto, il tema del federalismo è ormai da anni al centro del

programma dei governi sin da quando, a partire dagli anni novanta, si è avviato il

processo di valorizzazione dell’autonomia regionale e locale che ha trovato, poi,

nuova linfa e definizione prima nella riforma Bassanini - che ha attuato il cd.

“terzo decentramento” con l’individuazione delle funzioni amministrative degli

enti locali - e successivamente è culminata nella legge costituzionale n. 3 del 2001

che ha riscritto quasi totalmente il titolo V della parte seconda della Costituzione.

Le funzioni della Corte si sono man mano adeguate e conformate a questo

processo in atti: la legge n.131/2003, di cui tanta parte ebbe l’onorevole La Loggia,

la cui presenza onora questo convegno, costituisce un tassello importante di

questo adeguamento delle sue funzioni e, parimenti, dicasi delle altre leggi che si

sono succedute (legge 266/2005 -legge finanziaria 2006; DL 78/2009; L.15/2009)

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3. Ma nessun processo tendente sovratutto a costituire reali “Autonomie” sul

territorio che non siano il risultato di un mero decentramento funzionale, può

dirsi compiuto, se non approda ad un disegno organico che individui la reale

capacità di reperire e gestire risorse proprie dirette alla soddisfazione delle

esigenze dei cittadini.

Questo ultimo tassello sembra trovare il suo momento di chiusura nella legge 5

maggio 2009 n.42, la legge delega sul federalismo fiscale, che, delineando

l’autonomia finanziaria e fiscale degli enti locali coerente con il titolo V completa

il processo di decentramento sopra accennato.

Al contempo, come spesso è stato affermato da tutti gli studiosi del settore il

nuovo federalismo fiscale costituisce un punto di partenza per dotare le

autonomie di una forza ed un peso specifico che traduce e attua sostanzialmente

la riforma del titolo V.

I capisaldi del federalismo, come è noto, sono individuati:

- nella ragionevole ripartizione dei presupposti di imposta tra Stato, regioni ed

enti locali. che eviti contrapposizioni e sconfinamenti e coinvolga le stesse regioni

nella relativa scelta;

- nella preservazione dello svolgimento del!' autonomia tributaria degli enti

locali dal rischio di una eccessiva, indebita ed invasiva espansione della potestà

legislativa tributaria delle regioni;

- nella definizione a regime di regole fiscali distributive e redistributive che

siano rispettose dei principi di uguaglianza e solidarietà, pur senza contraddire il

principio di autonomia e il suo corollario di autosufficienza finanziaria nello

svolgimento delle funzioni;

- nella garanzia e nella salvaguardia dei livelli essenziali delle prestazioni in

favore di tutti i cittadini della Repubblica.

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Da ciò nasce l’esigenza di ripristinare una corretta relazione tra responsabilità

impositiva e potere di spesa.

Un’immagine, particolarmente suggestiva, che coglie bene tale aspetto, è

quella contenuta nella Relazione, presentata dal Governo alle Camere il 30 giugno

2010, come previsto dall’art.2, comma 6 della Legge 5 maggio 2009, n.42 (Legge

delega in materia in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119

della Costituzione), che raffigura l’attuale situazione come “L’albero storto”,

costituito da “una spesa statale prevalentemente finanziata con le tasse pagate dai

cittadini (e con il ricorso al debito pubblico, per cui lo Stato ha propria essenziale

responsabilità e per cui paga interessi passivi) e da una spesa locale realizzata da

Governi che hanno il potere di spesa ma non il dovere di presa fiscale, così

risultando fiscalmente irresponsabili”.

La garanzia della autonomia finanziaria delle istituzioni costituisce nel

contempo la condizione indispensabile e lo strumento imprescindibile per la

costruzione di un sistema federale ben congegnato e ben funzionante, nel quale

l’autonomia e l’autogoverno delle comunità locali tramite le loro istituzioni

rappresentative (secondo il principio di sussidiarietà) non vada a scapito della

garanzia dei diritti costituzionali dei cittadini e dello sviluppo sostenibile di

ciascun territorio, ma anzi vi concorra in modo efficace

A tale impostazione fa da contraltare, l’esigenza di individuare adeguati strumenti

perequativi per salvaguardare un valore fondamentale che è alla base di un sistema

democratico: quello di assicurare i livelli essenziali delle prestazioni sia sul piano

sanitario, dove operano i “LEA”, sia sul piano delle prestazioni sociali, laddove, non

hanno ancora una definizione compiuta i cosiddetti “LEP”. Solo in tal modo trova

concretezza il principio costituzionale di eguaglianza tra cittadini.

L’obiettivo è dunque quello di dare risposta concreta in termini di qualità di servizio

all’aspettativa del cittadino e necessariamente va attuata una quantificazione del

fabbisogno economico-finanziaria per assicurare i livelli essenziali delle prestazioni, sia

nella sanità, sia nel welfare, così come in altri settori, come, ad esempio, la scuola.

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4. Ma questi profili saranno ben illustrati dai relatori che mi succederanno, quel che

invece in questo contesto desidero sottolineare con il mio saluto all’odierno convegno

attiene ad una tematica forse trascurata dalla riforma.

Mi riferisco alla materia dei controlli.

In questo contesto, la Corte può coprire l'esigenza di custode moderno dei conti,

imparziale e professionalmente specializzato.

L'imparzialità e l'equidistanza, elementi indispensabili per la tutela della finanza

pubblica allargata, sono una garanzia difficilmente riproducibile in soggetti istituzionali

diversi dalla Corte dei conti.

La Corte collabora certamente con il Governo statale, ma in posizione terza ed

equidistante, anche rispetto agli altri enti pubblici interessati alle regole di tutela degli

equilibri finanziari complessivi del nostro sistema amministrativo ed economico.

L’enunciato profilo è particolarmente importante e si evidenzia soprattutto nei

rapporti con le autonomie territoriali nel periodo di avvio dell’esperienza federalista.

La Corte si pone come controllore neutrale e collaborativo nei confronti delle

autonomie locali: se è preposta a vigilare sul rispetto del patto di stabilità e degli equilibri

economici degli enti locali e delle regioni, è anche in grado di intercettare alcuni fenomeni

per i quali il ruolo di turbativa è assunto da particolari modalità di gestione tenute dallo

Stato nelle relazioni finanziarie verso detti enti.

L’equidistanza della Corte è preziosa per le amministrazioni pubbliche, ma in

particolare per il Parlamento nazionale, ove sono rappresentati gli interessi e le istanze

dell'intera collettività, ivi compresi quelli delle collettività di base, degli enti intermedi, di

tutti i soggetti istituzionali che subiscono l'impatto delle normative emanate dal

Parlamento stesso.

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Il processo federalista dovrà trovare momenti di arbitraggio e di autorevole

composizione degli interessi erariali in gioco. Da un lato l’indefettibilità degli obblighi

comunitari, dall'altro il prelievo fiscale solidale a favore delle comunità più deboli

richiederà un autorevole e indipendente certificatore del necessario rigore, che le comunità

beneficiarie dovranno adottare nella utilizzazione delle provvidenze conferite da quelle

più ricche.

I nuovi fenomeni di interazione della finanza pubblica allargata collegati al processo

federalista dovranno trovare nell’esposizione contabile punto di riferimento sicuro e

veritiero, precludendo esperienze confuse in relazione alle quali ogni livello di governo

potrebbe rimanere esente dalla responsabilità politica ed amministrativa correlata alle

risorse utilizzate.

Questa opera di riscontro delle compatibilità e delle coerenze del nuovo sistema che si

va costruendo deve avere anche dei riscontri pratici ed empirici, nel senso di assicurare

modalità di base certe per non perdere una messe di informazioni assolutamente

necessarie per il successo degli obiettivi sottesi alle innovazioni normative.

In questo contesto la Corte dei conti può vantare due caratteri assolutamente unici e

complementari: la concentrazione delle funzioni di controllo e la diffusione sul territorio

nazionale. La prima consente di superare problematiche verificatesi in altri paesi in cui le

istituzioni di controllo sono più di una e, in quanto tali, soggette a gravi problemi di

coordinamento; la seconda permette di avere referenti storici in ambito territoriale per le

collettività amministrate poiché la Corte si è da molto tempo decentrata nei capoluoghi di

regione.

A questi valori si aggiunge la specializzazione contabile, la quale, se ulteriormente

implementata, può dotare il nostro paese di un magistrato nomofilattico della contabilità,

compito particolarmente importante nel momento in cui si vanno a costruire regole di

omogeneizzazione del sistema, suscettibili di una guida interpretativa unitaria.

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Credo che il federalismo della Costituzione italiana sia un federalismo “solidale”, nel

quale la competizione virtuosa fra i territori risponde a un sistema di cooperazioneemulazione-

sussidiarietà, volto a creare le condizioni migliori per la effettiva tutela della

universalità dei diritti dei cittadini e per la crescita sostenibile di tutta la comunità

nazionale attraverso la mobilitazione delle energie e delle risorse di ciascuna comunità

regionale e locale, l’adattamento delle scelte e dei meccanismi gestionali alle peculiarità di

ciascun territorio e di ciascuna collettività, la riattivazione del circuito della responsabilità

politica tra prelievo e impiego delle risorse, l’incentivazione della produttività e

dell’efficienza delle strutture pubbliche, la sinergia fra iniziativa privata e intervento

pubblico, nella logica della sussidiarietà orizzontale.

Come ho avuto già modo di affermare, penso che l’impegno per la Corte nei prossimi

anni sarà quello di rendere le proprie analisi, i propri referti, i propri atti di controllo,

sempre più tempestivi, precisi e chiari, così da diventare ancor più un ausilio necessario,

se non addirittura indispensabile, per i decisori politici che potranno godere, per qualsiasi

decisione che coinvolga scelte di contabilità pubblica, di dati certi, attuali e di valutazioni

di un organo terzo, competente, autonomo ed indipendente.

Una missione che la Corte è pronta ad espletare adeguando il suo ruolo storico alle

sopravvenienze che il mondo contemporaneo della finanza pubblica continuamente

propone.