BOZZA PARERE  DEL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA  IN RELAZIONE AL DECRETO LEGGE N. 92/2008

 Depositato in commissione 25 giugno 2008-06-25

1. Il presente parere ha per oggetto il decreto legge 23 maggio 2008, n. 92. Nel corso della

elaborazione del parere, è, peraltro, intervenuta, il 24 giugno 2008, l'approvazione, da parte del

Senato, del disegno di legge di conversione del decreto che ha apportato al testo originario numerosi

e significativi emendamenti. Ad essi deve necessariamente estendersi il parere - come ripetutamente

ritenuto dal Consiglio superiore in casi analoghi al fine di evitare di offrire al Parlamento un

contributo superato dalla evoluzione del testo normativo.

I pareri resi dal Consiglio superiore al Ministro, su richiesta o autonomamente, ai sensi dell'art.

10 della legge del 24 marzo 1958, n. 195, sulle proposte e sui disegni di legge, nonché sui decreti

legge in vista della loro conversione si estendono - secondo il testo della legge e la costante prassi

consiliare - ai profili riguardanti l'ordinamento giudiziario, l'organizzazione e il funzionamento della

giustizia, la disciplina dei diritti fondamentali costituzionalmente previsti. A questi profili - e ad

essi soltanto - ci si atterra’, dunque, nel formulare il presente parere, che, conseguentemente, non

prenderà in esame le questioni concernenti altri profili, rilevanti solo in modo indiretto sulla

giurisdizione (come quelli relativi alla definizione delle competenze della polizia municipale e del

concorso delle Forze armate nel controllo del territorio).

Prima di addentrarsi nell'analisi delle singole disposizioni del decreto è opportuna una osservazione

di carattere generale. Le innovazioni introdotte con il provvedimento normativo in esame incidono,

in parte significativa, non solo su aspetti settoriali legati a situazioni specifiche ma sul sistema

penale (sia sostanziale che processuale) e su quello dell’ordinamento giudiziario. Cio’ rende

problematico lo strumento del Decreto legge anche per ragioni pratiche e organizzative, essendo

evidente, da un lato l’impossibilita’ di una produttiva interlocuzione con gli operatori della

giustizia e con lo stesso Consiglio superiore (preclusa dalla brevità dei tempi per la conversione e

dal sovrapporsi, in tale periodo di emendamenti anche rilevanti) e, dall'altro, il rischio - in caso di

modifiche in sede di conversione - del susseguirsi, nell'arco di pochi mesi, di regimi diversi operanti

addirittura sugli stessi processi, con effetti gravemente negativi per la certezza del sistema

normativo e per la funzionalita’ del servizio giustizia. Gli emendamenti introdotti in sede di

conversione poi – tutti di grande rilievo e incidenti su delicati profili ordinamentali, processuali e

sostanziali – sono in gran parte estranei all’oggetto originario del decreto legge (concernente, come

e’ noto, ‘’Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica’’). Cio’ aggiunge a quelli già svolti un

ulteriore rilievo concernente la sottrazione degli stessi in concreto non solo al confronto con la

comunità dei giuristi ma anche ai controlli preventivi di costituzionalita’ del Capo dello Stato e

della Commissione Affari Costituzionali del Senato.

2. Le disposizioni del decreto legge che hanno le maggiori ricadute sul piano organizzativo e,

conseguentemente, sui tempi del procedimento penale sono quelle contenute nell’art.2, recante

“modifiche al codice di procedura penale”.

2.1. La lettera a del comma 1 di detto articolo modifica l'art. 260 del codice processua!e in punto

alienazione e distruzione delle cose sottoposte a sequestro probatorio. Il primo profilo di modifica,

realizzato mediante l'inserimento del comma 3 bis, dispone la distruzione anche dei beni sotto

sequestro non deperibili dei quali sono vietati il possesso, la detenzione, la commercializzazione o

la fabbricazione quando risultino di difficile custodia, quando la custodia sia particolarmente

onerosa o pericolosa per la sicurezza, la salute o l'igiene pubblica ovvero quando, anche all'esito di

accertamenti tecnici, risulti evidente la violazione dei predetti divieti. In tutti questi casi, anziché

procedere alla conservazione dei beni in sequestro in attesa del giudizio, l'autorità giudiziaria,

previa acquisizione e conservazione di campioni dei beni che soddisfino le esigenze della prova per

le successive fasi di giudizio, ne dispone la distruzione. Inoltre, con la previsione di un ulteriore

comma 3 ter, si dispone che, per i procedimenti a carico di ignoti, decorsi tre mesi dalla esecuzione

del sequestro probatorio, la polizia giudiziaria può di propria iniziativa procedere alla distruzione

dei beni, qualora sussistano i presupposti previsti dal comma 3 bis, previa comunicazione

all'autorità giudiziaria procedente. L'effettiva distruzione deve avvenire non prima di quindici giorni

dalla comunicazione, in modo da consentire all'autorità giudiziaria di impartire differenti direttive.

Anche in questo caso è prevista l'acquisizione e la conservazione di campioni per salvaguardare le

esigenze della prova.

La modifica è positiva in quanto semplifica e razionalizza la custodia e la conservazione dei

reperti in sequestro durante le fasi dell'indagine e del giudizio, raggiungendo un buon equilibrio tra

le esigenze della prova e le ragioni di economia generale delle spese di giustizia, liberando il

processo di oneri economici, collegati alla custodia dei beni, spesso ingenti e raramente recuperati

dall'erario. Si deve, tuttavia, evidenziare che le modifiche introdotte non prevedono, soprattutto nei

procedimenti relativi a indagati noti, la procedura per la distruzione e non chiariscono se nella stessa

sia necessaria la garanzia della partecipazione del difensore, se debbano essere dati avvisi alle parti

in ordine alle modalità e ai tempi nei quali verranno effettuati i campionamenti e la distruzione,

quali siano le modalità corrette per la documentazione delle operazioni di campionamento e di

distruzione.

2.2. Con la let. b bis del comma 1 dell’articolo in esame vengono ampliate le ipotesi di arresto

facoltativo in flagranza inserendo tra i delitti che lo legittimano la falsa attestazione o dichiarazione

di identità di cui all'art. 495 e le fraudolente alterazioni per impedire l'identificazione di cui all'art.

495 ter c.p.

Le ricadute organizzative della norma saranno, verosimilmente, assai rilevanti ché i reati in

questione - soprattutto da parte di cittadini stranieri irregolarmente soggiornanti sul territorio

nazionale - sono assai frequenti ..

2.3. Le previsioni contenute nell'art. 2, comma 1, let. c, d ed e modificano la disciplina del rito

direttissimo previsto dall'art. 449 e ss. del codice di rito. In particolare, le disposizioni di cui alle let.

c e d incidono sui commi 4 e 5 dell'art. 449 prevedendo che, oltre ai casi di convalida dell'arresto e

contestuale giudizio, il pubblico ministero procede con il rito direttissimo, salvo che la cosa

pregiudichi gravemente le indagini: a1) nei casi in cui l'arresto sia stato convalidato dal GIP; a2) nei

confronti dell'indagato che abbia reso confessione, anche se libero. In tal modo l'originaria facoltà

rimessa alla valutazione del pubblico ministero diventa sostanzialmente un obbligo (come, del resto,

evidenziato dalla modifica introdotta con la lettera e, in forza della quale, nell' art. 450, comma 1, le

parole «se ritiene di procedere a giudizio direttissimo» sono sostituite da quelle «quando procede a

giudizio direttissimo»).

La scelta di incentivare l'utilizzo del rito direttissimo risponde a un intento di accelerazione del

processo di per sé condivisibile, pur se non mancano margini di opinabilità in considerazione sia

della cultura sottostante a tale opzione (tesa a differenziare i riti in base a esigenze spesso

contingenti) sia della effettiva idoneità di tale rito a produrre automaticamente gli effetti perseguiti,

almeno nel caso di imputato libero (come dimostra la sorte di alcuni procedimenti direttissimi

atipici, a cominciare da quelli per reati commessi a mezzo stampa). In concreto, peraltro, è agevole

prevedere che non pochi problemi si porranno nei processi con pluralità di imputati per alcuni dei

quali soltanto esiste una situazione che impone il rito direttissimo. Ciò renderebbe opportuna la

previsione di un sistema meno rigido, sulla scia di quanto previsto - opportunamente - per le

esigenze di indagine, la cui esistenza consente al pubblico ministero di optare per il rito ordinario.

2.4. Con le norme contenute nell'art. 2, comma l, lett. F, g ed h, viene modificata la disciplina del

rito immediato di cui agli artt. 453 e ss. del codice processuale. La prima modifica, prevista alla lett.

f comporta che, in caso di evidenza della prova, il pubblico ministero proceda senz'altro con il

giudizio immediato, a meno che tale scelta non rechi grave pregiudizio alla prosecuzione delle

indagini. Altra modifica riguarda l'inserimento nell'art. 453 c.p.p. dei commi 1 bis e 1 ter, che

impongono al pubblico ministero di richiedere il giudizio immediato, anche fuori dal termine di

novanta giorni dall' iscrizione della notizia di reato (previsto dall' art. 454, comma l), quando la

persona sottoposta alle indagini si trovi in stato di custodia cautelare. Tale richiesta deve avvenire

entro centottanta giorni dall'esecuzione della misura, dopo la definizione dell'eventuale giudizio

di riesame, o comunque dopo che sia decorso il termine per la presentazione dell'istanza di riesame.

Infine, in ragione delle modifiche apportate all'art. 455 c.p.p., mediante l'inserimento del comma l

bis, il giudice rigetta la richiesta di giudizio immediato formulata in base alle nuove disposizioni,

quando la custodia cautelare sia stata revocata o annullata per sopravvenuta insussistenza dei gravi

indizi di colpevolezza.

Le modifiche descritte, come quelle relative al rito direttissimo, sono dirette a esaltare la funzione

acceleratoria del rito, ampliandone i presupposti. La scelta operata con riferimento ai procedimenti

per i quali l'indagato è sottoposto a misura custodiale (compresi gli arresti domiciliari) si muove,

poi, in un' ottica di contenimento del rischio di scarcerazioni per decorrenza dei termini cautelari

nella fase delle indagini. La nuova disciplina è complessivamente condivisibile, ma alcuni passaggi

dovrebbero essere precisati al fine di evitare incertezze interpretative che potrebbero, soprattutto

nelle prime esperienze applicative, frustrare i risultati virtuosi ai quali la modifica tende. In

particolare il comma 1 ter dell'art. 453 dispone che la richiesta di giudizio immediato debba essere

formulata dopo che il procedimento di cui all'art. 309 c.p.p. è definito, ovvero dopo che sono

decorsi i termini per la proposizione della richiesta di riesame. Per la prima ipotesi si pone il dubbio

se la definizione del procedimento comprenda soltanto la fase del riesame o si estenda al giudizio di

Cassazione; con riguardo ai termini per la proposizione del riesame, resta incerta la disciplina

relativa ai diversi termini indicati dall'art. 309 c.p.p. Anche in questo caso appare opportuna la

prevista riserva in favore del rito ordinario in tutti i casi in cui la scelta del giudizio immediato può

pregiudicare le indagini (evenienza frequente nei procedimenti in cui la misura cautelare viene

richiesta non dopo il completamento delle indagini ma nel corso delle stesse).

2.5. Con le disposizioni di cui all'art. 2, comma l, let. i ed l, incidenti rispettivamente sulle norme

che disciplinano il giudizio camerale (art. 599 c.p.p.) e il dibattimento di appello (art. 602 c.p.p.),

viene abrogato il cd. patteggiamento in appello.

La modifica è, in sé, condivisibile. L'istituto abrogato, infatti, ha dato risultati non sempre

conformi alle logiche deflative perseguite. In particolare, la possibilità di accedere comunque a una

riduzione di pena nel giudizio di appello (attraverso un meccanismo interamente rimesso all'accordo

delle parti nella determinazione dell'entità della riduzione) ha, di fatto, disincentivato la scelta di riti

alternativi nella fase di primo grado. Nella stragrande maggioranza dei casi, la definizione

concordata della pena in appello è, così, intervenuta dopo che in primo grado si è fatto ricorso a] più

ampio dispiego di mezzi istruttori, con conseguente dispersione di risorse processuali. La modifica

introdotta riporta opportunamente la dinamica deflattiva collegata ai riti alternativi nel giudizio di

primo grado nell'ambito dell'originaria previsione codicistica. Lo strumento del decreto legge - con i

tempi ristretti ad esso connessi - ha, peraltro, precluso una analisi di sistema circa gli effetti

complessivi di tale abrogazione che verosimilmente produrrà un ulteriore aggravio al già

difficilmente sostenibile carico della Corte di cassazione.

2.6. L'ultimo punto dell'art. 2 reca modifiche all'esecuzione delle pene detentive, prevedendo che

non possa essere concessa la sospensione dell'esecuzione delle condanne definitive a norma dell'art.

656, comma 5, oltre che nelle ipotesi previste dal comma 9 di detta norma, in caso di condanna per i

delitti di incendio boschivo, furto pluriaggravato, furto in abitazione e con strappo e per i delitti in

cui ricorre l'aggravante di cui all'art. 61, n. 11 bis c.p. (commissione del fatto da parte di soggetto

che si trova irregolarmente sul territorio nazionale). La disposizione avrà come evidente

conseguenza una crescita della carcerazione estremamente elevata, estesa - con scarsa coerenza

sistematica - a molte ipotesi per le quali resta ferma la possibilità di concessione delle misure

alternative.

3. Il decreto legge contiene alcune innovazioni significative in materia di contrasto alla mafia e alla

criminalità organizzata.

3.1. L'art.1 lett. b bis, estende l'associazione di cui all'art. 416 bis anche alle mafie straniere e

aumenta significativamente le pene previste in tale norma. La previsione normativa è condivisibile

anche se, nella parte più significativa concernente l'estensione della fattispecie delittuosa alle mafie

straniere, è, in realtà, meramente confermativa di un orientamento giurisprudenziale del tutto

pacifico.

3.2. Gli articoli l0, 1l e 12 prevedono un ampio sistema di interventi tesi a potenziare il sistema

delle misure di prevenzione antimafia sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello procedurale.

In particolare, per quanto riguarda i profili sostanziali, in sede di conversione sono state apportate

alcune significative modifiche. Tra le principali va evidenziato, in primo luogo, che all'art. l della

legge n. 575/1965 (‘’Disposizioni contro la mafia’’ è stata prevista l'estensione delle misure di

prevenzione agli autori dei reati di cui all'art. 51, comma 3 bis, c.p.p. e in particolare: a) agli

indiziati del delitto di associazione a delinquere finalizzata allo spaccio ed al traffico di sostanze

stupefacenti (art. 74 DPR n. 309/1990); b) agli indiziati del delitto di sequestro di persona a scopo

di estorsione (art. 630 c.p.); agli indiziati dei delitti commessi avvalendosi delle condizioni di cui

all'art. 416 bis o al fine di agevolare l'attività della stessa associazione a delinquere di stampo

mafioso. Inoltre è stata apportata una modifica all'art. 2 bis della legge n. 575/1965 mediante

l'introduzione di un comma 6 bis che consente la richiesta e l'applicazione disgiunta delle misure di

prevenzione personali e patrimoniali e, per queste ultime, prevede che il relativo procedimento

prosegua anche dopo la morte del proposto, nei confronti degli eredi e degli aventi causa.

Significativo è anche l'intervento operato sull'art. 2 ter della legge n. 575/1965: nel primo periodo

del comma 3 si prevede che si possa disporre la confisca dei beni di cui il proposto risulti essere

titolare tramite interposta persona, fisica o giuridica; inoltre viene introdotta una presunzione di

illecita provenienza per tutti i beni, a qualsiasi titolo nella disponibilità del proposto, il cui valore

risulti sproporzionato rispetto ai redditi dichiarati ai fini delle imposte, o comunque rispetto alla

propria attività economica. Nello stesso articolo vengono, poi, inseriti cinque ulteriori commi,

secondo i quali: a) in caso di sottrazione dei beni alla procedura per l'irrogazione della misura di

prevenzione patrimoniale, anche mediante cessione a terzi di buona fede, la confisca può essere

disposta su somme di denaro o altri beni di valore equivalente (analogamente a quanto previsto,

parallelamente, per il sequestro di cui all'art. 12 sexies del decreto legge n. 306/1992, convertito con

modifiche dalla legge n. 356/1992); b) in caso di morte del proposto, la confisca può essere disposta

nei confronti degli eredi e aventi causa entro cinque anni dal decesso; c) se i beni confiscati dopo

l'assegnazione o la destinazione rientrano nella sfera di disponibilità o sotto il controllo del proposto

può essere disposta la revoca dell'assegnazione o della destinazione; d) in caso di intestazione o

trasferimento fittizio a terzi, con la sentenza che dispone la confisca, viene dichiarata la nullità degli

atti di disposizione; e) viene presunta, salvo prova contraria, la natura fittizia del trasferimento

onerosi dei beni operato nei due anni precedenti la proposta di misura, purché effettuati nei

confronti di ascendenti, discendenti, coniuge e convivente, parenti entro il sesto grado o affini entro

il quarto, nonché di ogni trasferimento gratuito effettuato nei due anni precedenti la richiesta della

misura.

Il complesso degli interventi adottati in tema di misure di prevenzione antimafia deve essere

valutato positivamente in quanto potenzia gli strumenti preesistenti e risolve alcuni complessi

problemi applicativi.

3.3 Con gli artt. 10, 11 e 12 vengono inotre modificati alcuni aspetti di carattere processuale

soprattutto in tema di competenze. In particolare, secondo il testo originario del decreto legge,

mediante modifiche apportate alla legge 31 maggio 1965, n. 575, la competenza sulle richieste di

tali misure di prevenzione veniva attribuita, anziché ai procuratori della Repubblica indistintamente,

a quelli dei capoluoghi di distretto, così stabilendo una coerenza, prima inesistente, tra le

competenze investigative e requirenti e quelle in materia di prevenzione (ferma restando la

competenza, in ordine alla emissione della misura, del tribunale del luogo in cui il proposto

dimora). Coerentemente, a tale modifica veniva prevista la possibilità che, su richiesta del

procuratore distrettuale, il procuratore generale presso la corte di appeIlo potesse applicare

magistrati in servizio presso la Procura distrettuale ai procedimenti per irrogazione di misura

celebrati presso i rispettivi tribunali. La modifica originariamente apportata appariva condivisibile

giacché la precedente distonia comportava, per le singole Procure intenzionate a promuovere

richieste di misura di prevenzione antimafia, la necessità di fornirsi di una ampia serie di elementi

conoscitivi già in possesso della Procura distrettuale, con inutile dispendio di energie.

Nel testo emendato dal Senato alle competenze estese ai Procuratori distrettuali, viene sostituita

la competenza del direttore della Direzione investigativa antimafia (la modifica è stata introdotta

nell'art.2-bis, nell'art. 2-er, commi 2, ultimo periodo, 6 e 7, nell'art. 3 bis, comma 7, nell'art. 3

quater, commi l e 5, nell'art.10 quater, comma 2. Tale nuova attribuzione di competenza, nella parte

in cui si sostituisce anziché aggiungersi a quella appena attribuita ai Procuratori distrettuali, suscita

non poche perplessità perché i due organismi non sono assolutamente fungibili in ordine al

patrimonio conoscitivo detenuto da ciascuno, alla disponibilità di atti e documenti provenienti dai

procedimenti penali nelle varie fasi, alla prossimità territoriale con i fatti e i relativi autori. Per altro

verso, l'estensione della competenza limitata alla DIA e non attribuita anche alla Direzione

nazionale antimafia, dalla quale la prima dipende funzionalmente, appare una soluzione

inappropriata.

3.4. La lettera b del comma l dell'art. 2 estende, poi, ai procedimenti di prevenzione antimafia i

poteri di coordinamento della Direzione nazionale antimafia. L'attribuzione alla Direzione nazionale

antimafia, con riferimento alle misure di prevenzione antimafia, del potere di coordinamento di cui

all'art. 371 bis del codice processuale - a fianco del potere di iniziativa già previsto dall'art. 2 della

legge n. 575/1965 - risponde a condivisibili esigenze di razionalità sistematica e di funzionalità

operativa. Altrettanto è a dirsi per l'introduzione nel regio decreto n. 12/1941 dell'art. 110 ter, che

estende la possibilità di disporre applicazioni alle Procure distrettuali dei magistrati in servizio

presso la Direzione nazionale antimafia, dettata dalla necessità di armonizzare le disposizioni del

codice di procedura penale con quelle di ordinamento giudiziario. Nel testo di conversione

licenziato dal Senato, tuttavia, è stata inserita una limitazione dell'applicazione ai soli procedimenti

relativi alle misure di prevenzione patrimoniali. Tale limitazione appare asimmetrica rispetto alla

definizione delle competenze in ordine alla richiesta, in quanto la relativa attribuzione, come sopra

evidenziato, viene prevista solo in favore della DIA, con la conseguenza paradossale che la DNA

potrebbe applicare i propri magistrati per la trattazione dei singoli procedimenti ma non potrebbe

promuoverli.

4. Consistenti le innovazioni che hanno per oggetto la disciplina della immigrazione o reati con essa

connessi.

4.1. L'art. 1, comma 1, let. a e b del decreto legge modifica gli articoli 235 e 312 del codice

penale in punto espulsione e allontanamento dello straniero dal territorio dello Stato come misura di

sicurezza. Le novità riguardano: b1) l'estensione della espulsione e dell'allontanamento, nel caso

previsto dall'art. 235, ai casi di condanna alla reclusione per un tempo superiore ai due anni

(anziché a dieci come nel testo previgente); b2) la previsione che, in caso di trasgressione

dell'ordine di espulsione emesso dal giudice, «è obbligatorio l'arresto dell'autore del fatto, anche

fuori dei casi di flagranza, e si procede con rito direttissimo». Entrambe le innovazioni avranno

ricadute organizzative assai rilevanti: nella prima ipotesi per far fronte ai necessari accertamenti e

valutazioni sulla esistenza di situazioni di effettiva pericolosità e, nella seconda, per far fronte alle

convalide degli arresti (verosimilmente in numero consistente) e alla successiva gestione del

procedimento con il rito direttissimo.

4.2. La lettera f dell'art. 1 introduce, al n. 11 bis dell'art. 61 del codice penale, una nuova

aggravante generale - e, dunque, applicabile a qualunque reato - per l'ipotesi in cui il colpevole

abbia commesso il fatto mentre si trova illegalmente sul territorio nazionale. La sussistenza di tale

aggravante ha come ulteriore effetto - come già segnalato - la inapplicabilità della sospensione della

esecuzione della pena ai sensi dell'art. 656, comma 5, del codice di proceduta penale. L'innovazione

immette nel sistema un tasso di elevata rigidità e si fonda su una presunzione di pericolosità che non

può automaticamente conseguire a uno status di mera irregolarità amministrativa (quale è l' illegale

presenza nello Stato). Al riguardo, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 22/2007, ha, infatti,

rilevato che la condizione di straniero irregolare in quanto tale non può essere associata a una

presunzione di pericolosità e lo stesso reato di indebito trattenimento nel territorio nazionale dello

straniero espulso ha come presupposto la ‘’semplice condotta di inosservanza dell'ordine di

allontanamento dato dal questore, con una fattispecie che prescinde da una accertata o presunta

pericolosità dei soggetti responsabili’’.

4.3. L'art. 5, comma 1 - significativamente modificato in sede di conversione - inserisce nell'art.

12 del decreto legislativo n. 286 del 1998, il comma 5 bis che prevede come delitto (con pena della

reclusione da sei mesi a tre anni e con confisca dell'immobile in caso di condanna o di applicazione

di pena concordata) il fatto di chi «a titolo oneroso, al fine di trarre ingiusto profitto, dà alloggio ad

uno straniero, privo di titolo di soggiorno, in un immobile di cui abbia disponibilità, ovvero lo cede

allo stesso, anche in locazione». La nuova fattispecie di reato può essere valutata positivamente data

la sua ratio tesa alla repressione di fatti di "sfruttamento" della situazione di illegalità di terzi, resa

evidente dalla previsione della finalità di trarre dal fatto «ingiusto profitto». Essa, peraltro, dà luogo

ad alcune questioni interpretative di non agevole soluzione, sia in punto individuazione dei soggetti

responsabili in caso di locazione effettuata attraverso un contratto di mediazione o di agenzia, sia in

punto accertamenti richiesti a chi concede l'alloggio al cittadino straniero, sia in punto effetti della

carenza del titolo di soggiorno sopravvenuta nel corso del rapporto di locazione.

4.4. L'art. 5, comma 1 ter, a sua volta, trasforma da contravvenzione in delitto, punito con pena

da sei mesi a tre anni e con la multa di 5.000 euro per ogni lavoratore impiegato, il fatto - previsto

dall'art. 22, comma 12, del decreto legislativo n. 286 - del «datore di lavoro che occupa alle proprie

dipendenze lavoratori stranieri privi del permesso di soggiorno ( …) ovvero il cui permesso sia

scaduto o del quale non sia stato chiesto, nei termini di legge, il rinnovo, revocato o annullato».

Evidente, anche in punto entità della pena, la simmetria con il delitto concernente la concessione di

alloggio al cittadino straniero in condizioni di irregolarità, che - peraltro - rende incomprensibile e

irrazionale la mancata parificaziooe anche in punto punibilità della condotta solo in caso di

perseguimento di un ingiusto profitto.

4.5. Il comma 1 bis dell'art. 5, modificando l'art. 13, comma 3, del decreto legislativo n.

286/1998, dispone che il nulla osta dell'autorità giudiziaria alla espulsione del cittadino straniero

sottoposto a procedimento penale (e non in stato di custodia cautelare) «si intende concesso qualora

l'autorità giudiziaria non provveda entro sette giorni dalla data di ricevimento della richiesta». La

riduzione del termine per provvedere dagli attuali quindici a sette giorni avrà all'evidenza - nelle

condizioni di lavoro degli uffici giudiziari del Paese – l’effetto di escludere ogni effettivo controllo

della autorità giudiziaria in ordine alla esistenza di esigenze cautelari ostative alla espulsione.

5. Un ulteriore gruppo di norme ha per oggetto specifico l'introduzione di un maggior rigore

repressivo (già conseguente, peraltro, alle modifiche sin qui descritte).

5. 1. Vengono, anzitutto, in rilievo al riguardo le disposizioni che introducono nuove ipotesi di

reato. Si tratta, in particolare: c1) dell'art.1, comma 1, lett. b quater, che prevede, nell'art. 495 ter, il

nuovo delitto di «fraudolente alterazioni per impedire l'identificazione o l'accertamento di qualità

personali», punito con la pena da uno a sei anni; c2) dell'art. 4, comma 1, lett. d, che re-introduce,

all'art. 186, comma 7, del decreto legislativo n. 285/1992 (codice della strada) la previsione della

rilevanza a titolo di contravvenzione del rifiuto di sottoporsi agli accertamenti condotti mediante

etilometro; c3) del già citato art. 5, comma l, che introduce il delitto della fornitura, a titolo oneroso

e a fine di profitto, di alloggio a cittadino straniero privo di titolo di soggiorno. Si tratta di

previsioni che, pur non ponendo problemi particolari sul piano applicativo (a parte quelli già

segnalati per l'ipotesi sub c3), non tengono conto del fatto che la continua dilatazione dell'

intervento penale è solo apparentemente produttiva di maggior sicurezza, determinando in concreto,

soprattutto in mancanza di provvedimenti organizzativi adeguati, un ulteriore allungamento dei già

intollerabili tempi giudiziari.

5.2. Vanno poi ricordati - a fianco delle numerose disposizioni che aumentano tout court le pene

previste per numerosi delitti: dalla già ricordata associazione di tipo mafioso di cui all'art. 416 bis

c.p. (art. 1 let. b bis) alle false indicazioni o attestazioni su qualità personali di cui agli articoli 495 e

496 c.p. (art. 1, lett. b ter e b quinquies), all'analogamente citato impiego di lavoratore straniero

privo di permesso di soggiorno (art. 5, comma 1 ter) - gli interventi sul sistema delle circostanze. Si

tratta, in particolare: d1) della previsione della nuova aggravante prevista per l'omicidio in danno

«di un ufficiale o agente di polizia giudiziaria, ovvero un ufficiale o agente di pubblica sicurezza,

nell'atto o a causa dell'adempimento delle funzioni o del servizio» (art. 586, comma 5 bis, introdotto

dall'art. l, let. b sexies); d2) della previsione che «in ogni caso, l'assenza di precedenti condanne per

altri reati a carico del condannato non può essere, per ciò solo, posta a fondamento della

concessione delle attenuanti di cui al primo comma» (art. 62 bis, comma 3, introdotto dall'art. l, lett.

f bis); d3) della previsione del diverso sistema di computo delle circostanze in caso di omicidio

colposo e lesioni colpose commesse con violazione delle norme sulla circolazione stradale (art. 590

bis codice penale, introdotto dall'art. l, lettera e, secondo cui, nel caso di riconosciuta esistenza

dell'aggravante specifica di avere commesso il fatto di cui all'art. 589 o quello di cui all'art. 590 in

stato di ebbrezza alcolica o sotto l'effetto di sostanze stupefacenti o psicotrope, «le concorrenti

circostanze attenuanti diverse da quelle previste negli articoli 98 e 114 non possono essere ritenute

equivalenti o prevalenti e le diminuzioni si operano sulla quantità di pena determinata ai sensi delle

predette circostanze aggravanti»).

L'insieme delle norme richiamate limita in maniera significativa i poteri valutativi del giudice,

introducendo così nel sistema rigidità e automatismi che possono determinare sanzioni non

adeguate rispetto al caso concreto.

6. L'art. 2 bis del decreto legge, introdotto con specifico emendamento in sede di conversione,

sostituisce l'art. 132 bis del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 in tema di formazione dei

ruoli di udienza disponendo che «nella formazione dei ruoli d'udienza e nella trattazione dei

processi il giudice assegna precedenza assoluta ai procedimenti relativi ai delitti puniti con la pena

dell'ergastolo o della reclusione superiore nel massimo a dieci anni, ai delitti di cui agli articoli 51,

commi 3 bis e 3 quater, e 407, comma 2, lettera a, del codice di procedura penale, ai delitti di

criminalità organizzata, ai procedimenti con imputati detenuti, anche per reato diverso da quello per

cui si procede, e ai procedimenti da celebrarsi con giudizio direttissimo e con giudizio immediato».

Il nuovo secondo comma dell'art. 132 bis prevede, poi, che «nella formazione dei ruoli di udienza il

giudice assicura priorità assoluta alla trattazione dei procedimenti relativi a reati commessi in

violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro».

La norma, dato il suo tenore letterale (‘’il giudice assegna precedenza assoluta’’), non si limita a

fissare «criteri di priorità», che - come costantemente ritenuto dal Consiglio superiore anche in

occasione della approvazione dei progetti organizzativi di alcuni uffici di Procura tra cui quello di

Torino - «si collocano sul piano dell'organizzazione dell'attività giudiziaria e, in quanto tali, si

distinguono da quella che è stata definita la "selezione finalistica" delle notitiae criminis o dei

procedimenti» e vanno tenuti distinti da «iniziative tese ad autorizzare - di diritto o di fatto - la

mancata trattazione di alcuni procedimenti». Con essa, infatti, vengono introdotte nel sistema

rigidità tali da determinare, in concreto, una esclusione della azione penale per intere categorie di

fatti, che pure la legge prevede come reati. Ciò pone delicati problemi di compatibilità con il

principio di obbligatorietà dell'azione penale, previsto dall'art. 112 Costituzione, che opera, secondo

l'orientamento del giudice delle leggi, con riferimento non soltanto all'inizio dei procedimenti ma

anche alla loro regolare prosecuzione. Né appare pertinente il richiamo, pur da taluno effettuato,

all'unico intervento normativo - l'art. 227 del decreto legislativo n. 51/1998, emanato in occasione

della istituzione del giudice unico di primo grado - con cui, in passato, è stata disposta una

differenziazione dei tempi di trattazione dei procedimenti, ché, come osservato dal Consiglio

superiore nella risoluzione 9 novembre 2006, si trattava in allora «di prevedere misure organizzative

idonee "ad assicurare, come recita la norma in questione, la rapida definizione dei procedimenti

pendenti", mentre ora l'esigenza è quella - opposta e già sottolineata - di accantonare una mole

consistente di affari, consegnando i relativi reati alla prescrizione».

Nello specifico, poi, la disciplina di cui al novellato art. 132 bis del decreto legislativo 28 luglio

1989, n. 271 si presta a ulteriori rilievi. In particolare:

el) sotto il profilo metodologico, la definizione di una questione complessa e dibattuta come quella

delle regole che presiedono alla scansione temporale dei processi penali (materia tipica, da un lato,

della disciplina processuale e ordinamentale e, dall' altro, della discrezionalità giudiziaria) mediante

un emendamento a un decreto legge avente un diverso oggetto e senza un adeguato confronto con

gli operatori e con la cultura giuridica è destinata a produrre, nella fase applicativa, incertezze e

polemiche tali da rendere ancor più tormentata la delicata fase della gestione dei procedimenti;

e2) nel merito, poi, va osservato che se al legislatore compete definire in via generale e astratta

istituti idonei a incidere sui tempi processuali (basti pensare alla differenza dei riti, ai termini per le

indagini o per la custodia cautelare, etc.), ragioni di giustizia e di rispetto dei diritti delle parti

impongono che sia lasciata alla giurisdizione, anche tenuto conto della concreta dialettica tra le

parti, la definizione della tempistica dei singoli procedimenti (legata a situazioni non suscettibili di

regolamentazione astratta, come l'esistenza o meno di parti offese, le richieste degli imputati, le

esigenze di accertamenti da commisurare con i tempi necessari, etc.).

7. L'art. 2 ter infine, anch'esso introdotto con apposito emendamento in sede di conversione,

prevede come recita la rubrica -la «sospensione dei processi penali relativi a fatti commessi fino al

30 giugno 2002». In realtà, in forza di tale norma, e limitandosi a segnalare i profili di maggiore

rilevanza: f1) i processi penali relativi a fatti commessi fino al 30 giugno 2002 (con riferimento alla

data dell'ultimo reato contestato) che si trovino in uno stato compreso tra la fissazione dell'udienza

preliminare e la chiusura del dibattimento di primo grado (eccettuati quelli «relativi ai delitti di cui

agli articoli 51, commi 3 bis e 3 quater, e 407, comma 2, lettera a del codice di procedura penale, ai

delitti di criminalità organizzata, ai delitti puniti con la pena dell'ergastolo o della reclusione

superiore nel massimo a dieci anni determinata a norma dell'articolo 4 del codice di procedura

penale, ai reati commessi in violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro e,

in ogni caso, ai procedimenti con imputati detenuti, anche per reato diverso da quello per cui si

procede»), sono immediatamente sospesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione

del decreto per la durata di un anno. In caso di pluralità di reati contestati, si ha riguardo alla data

dell'ultimo reato»; f2) della sospensione è data comunicazione (con l'eventuale indicazione della

nuova data d'udienza) ai difensori delle parti e al pubblico ministero e «durante la sospensione

rimane sospeso anche il termine della prescrizione», che «riprende il suo corso dal giorno in cui è

cessata la sospensione»; f3) il presidente del tribunale può, inoltre, «sospendere i processi quando i

reati in essi contestati sono prossimi alla prescrizione e la pena eventualmente da infliggere non

sarebbe eseguibile ai sensi della legge 31 luglio 2006, n. 241 »; f4) l'imputato può chiedere al

presidente del tribunale di non sospendere il processo ma la sua richiesta non determina

automaticamente tale esito dovendo il presidente valutare a tali fine ‘’le ragioni della richiesta, le

esigenze dell’ufficio e lo stato del processo’’; f5) l'imputato e il pubblico ministero possono

formulare la richiesta di cui all'articolo 444 del codice di procedura penale entro tre giorni dalla

notifica del provvedimento di sospensione o nella prima udienza utile successiva alla data di entrata

in vigore della legge di conversione del decreto, anche nei processi nei quali, alla data di entrata in

vigore della presente legge, risulti decorso il termine previsto dall'articolo 446 comma 1 del codice

di procedura penale e sino alla dichiarazione di chiusura del dibattimento ed altresì quando la

richiesta sia stata già presentata nel corso del procedimento, ma vi sia stato il dissenso da parte del

pubblico ministero ovvero sia stata rigettata dal giudice, e sempre che la nuova richiesta non

costituisca mera riproposizione della precedente.

La nuova disposizione, cosi come ricostruita si presta a non pochi rilievi critici

7.1 Con riferimento alla sospensione obbligatoria dei processi prevista dal comma 1 dell'art. 2 ter è,

infatti, agevole osservare che:

g1) la disciplina per essa prevista presenta profili di irragionevolezza (che, secondo il costante

orientamento della Corte costituzionale, costituisce parametro di valutazione per la legittimita’ della

norma). In particolare: a) lo spartiacque temporale tra processi che devono essere sospesi e processi

che devono proseguire, coincidente con la commissione del reato entro il 30 giugno 2002, e’

svincolato da ogni parametro di riferimento rinvenibile nel sistema normativo ed e’,

conseguentemente, casuale ed arbitrario; b) la scelta dei reatiper i quali va disposta la sospensione

dei processi - effettuata in base al titolo, alla pena prevista e alla fase in cui i processi di trovano nel

giorno della entrata in vigore della legge di conversione – appare ugualmente non ragionevole,

essendo tra tali reati compresi numerosi delitti che, secondo altre previsioni dello stesso decreto,

determinano particolare allarme sociale; y) non e’ dato vedere quale razionalita’ presieda alla

attribuzione dello stesso trattamento (la sospensione) a processi il cui corso e’ del tutto diverso (in

taluni casi ancora da iniziare, in altri prossimo a definizione magari dopo un iter di anni);

g2) la sospensione e’ all’evidenza incongrua rispetto al fine dichiarato di ‘’assicurare la priorita’

assoluta alla trattazione dei procedimenti di cui all’art. 132 bis del decreto legislativo 27 luglio

1989, n.271, nonche’ dei procedimenti da celebrarsi con giudizio direttissimo e con giudizio

immediato’’. Essa, infatti, riguardera’ comunque un numero ingente di dibattimenti (secondo alcune

stime piu’ della meta’ di quelli in corso) e provochera’ – nel medio, ma anche nel breve, termine –

l’effetto opposto di una ulteriore dilatazione dei tempi della giustizia complessivamente intesa. Dal

mancato rispetto del principio della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.), poi,

discenderanno prevedibilmente crescenti richieste risarcitorie ai sensi della c.d. legge Pinto. Cio’

per una pluralita’ di ragioni e, in particolare perche’: a) la sospensione è istituto che non elimina i

processi ma semplicemente ne differisce la trattazione allontanandola ancora di piu’ dalla data di

commissione dei fatti, con evidente nocumento per le possibilita’ di accertamento e per gli interessi

delle parti offese, gia’ gravemente danneggiati dalla mancata tempestiva definizione del

procedimento; b) nell’immediato, gli adempimento richiesti dalla sospensione (comunicazioni alle

parti e fissazione delle nuove udienze) determineranno un significativo lavoro delle cancellerie tale

da escludere una automatica conversione del tempo risparmiato con la mancata celebrazione dei

dibattimenti sospesi in tempo dedicato alla definizione degli altri procedimenti; y) decorso l’anno di

sospensione, i dibattimenti sospesi dovranno riprendere, in ogni caso, con il defict di conoscenza (e

la necessita’ di nuovo studio degli atti) conseguente al tempo trascorso dal compimento degli ultimi

anni e, in caso di intervenuto mutamento della persona fisica del giudice monocratico o anche di un

solo componente del collegio giudicante (ipotesi niente affatto remota dati il numero significativo di

trasferimento e pensionamenti che interessa ogni anno i magistrati e i limiti di permanenza massima

nelle diverse posizioni professionali previsti dal nuovo ordinamento giudiziario), con la necessita’

di ricominciare da capo il dibattimento (magari dopo una attivita’ istruttoria di anni); d) la

sospensione durera’, per molti dei procedimenti interessati, ben piu’ di un anno essendo evidente

l’impossibilita’ che tutti i dibattimenti sospesi riprendano immediatamente allo scadere della

sospensione;

g3) la sospensione obbligatoria, oltre a ledere talora in modo assai grave gli interessi e le

aspettative delle parti offese, puo’ violare anche diritti dell’imputato, non essendo allo stesso

accordata – almeno a quanto sembra emergere dalla lettera della norma e a differenza di quanto

accade per la sospensione facoltativa di cui al successivo comma 7 – la possibilita’ di chiedere e

ottenere che il procedimento non venga sospeso;

g4) la disciplina della sospensione della prescrizione nel tempo in cui il processo e’ sospeso e’

lacunosa e imprecisa, non essendo chiarito se la ripresa del corso della prescrizione si verifichi alla

scadenza dell’anno di sospensione ovvero al momento in cui riprende il dibattimento.

7.2 Quanto, poi alla sospensione facoltativa prevista dal comma 7 dell’art. 2 ter richiamato quanto

detto in generale per la sospensione obbligatoria, va ulteriormente segnalato che:

h1) detta sospensione, a differenza di quella obbligatoria, e’ ancorata a parametri normativi

comprensibili (prossimita’ della prescrizione o non eseguibilita’ della pena eventualmente irrogata

per essere la stessa coperta da indulto) ma la sua struttura la fa apparire una sorta di amnistia occulta

applicata al di fuori della procedura prevista dall’art. 79 della Carta costituzionale. Per essa infatti –

anche a prescindere dall’incertezza circa l’operativita’ una tantum ovvero il carattere di istituto

permanente del sistema – sembra non operare la sospensione della prescrizione, limitata dal comma

2 dell’articolo in esame alla ipotesi di sospensione obbligatoria di cui al comma 1, ed e’ evidente

che la sospensione dei procedimenti per reati prossimi alla prescrizione determina inevitabilmente il

maturare della stessa per legge mentre quella dei procedimenti per reati coperti da indulto ne

avvicina, in ogni caso, la maturazione;

h2) l’attribuzione al presidente del tribunale – e non al giudice naturale che procede – del potere

discrezionale di sospendere i processi, svincolato per di piu’ da parametri prestabiliti, e’ del tutto

anomalo nel sistema ordinamentale e processuale: cio’ non solo nel caso in cui il riferimento sia al

presidente del tribunale tout court ma anche nell’ipotesi in cui il riferimento sia al presidente del

collegio giudicante (a cui il sistema attribuisce poteri organizzativi o di disciplina dell’udienza e

solo in casi eccezionali competenze lato sensu giurisdizionali);

h3) la possibilita’ di procedere al dibattimento nei confronti di uno o piu’ imputati, su richiesta degli

stessi, comporta – nel caso di dibattimenti cumulativi - stralci antieconomici e forieri di

moltiplicazione delle incompatibilita’ (insostenibili negli uffici di piccole dimensioni) e di esiti

processuali potenzialmente diversi e contraddittori con gravi, e non inevitabili, inconvenienti sulla

credibilita’ del sistema.