Le nuove collaborazioni coordinate e continuative nei rapporti con le amministrazioni pubbliche.

Il d.lgs. 10 settembre 2003, n.276 (1) che ha recepito i principi della legge delega n.30 del 14 febbraio 2003 (cd. Legge Biagi) (2), ha introdotto varie nuove forme di rapporto di lavoro, alcune innovative,ed altre sostitutive o integrative di forme esistenti : a) somministrazione a tempo determinato o indeterminato ; b) appalto ; c) distacco ; d)lavoro intermittente ; e) lavoro ripartito ; f) lavoro a tempo parziale ; g) apprendistato ; h) contratto d’inserimento ; i) lavoro a progetto e lavoro occasionale ; l) prestazioni occasionali di tipo accessorio rese da particolari soggetti.

Il capo I del Titolo VII del d.lgs. sopra indicato, intitolato lavoro a progetto e lavoro occasionale, dall’art. 61 all’art. 69 detta una nuova disciplina delle collaborazioni coordinate e continuative.

Le amministrazioni pubbliche sono state,negli ultimi anni, protagoniste di un processo di assimilazione all’imprese private, nonostante la sostanziale differenza delle finalità perseguite, dal punto di vista dell’organizzazione. Il mutamento organizzativo ha provocato, da un lato, la contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei propri dipendenti e,dall’altro, l’attribuzione alla dirigenza di un ruolo diverso, con la conseguente assunzione dei poteri del privato datore di lavoro nella gestione delle risorse umane.

In tale contesto, si è ricorso alle nuove tipologie di lavoro flessibili ed alle collaborazioni esterne ex art. 2222 del codice civile, come previste dall’art.7,co.6°, del d.lgs. n.165/2001(3) ; e, per le amministrazioni locali, dall’art.110,co.6°, del d.lgs. n.267/2000 (4), anche allo scopo di soddisfare agevolmente ai bisogni qualificati e temporanei senza per questo dover aumentare il numero del personale stabilmente in servizio.

Relativamente ai rapporti di collaborazione coordinata e continuativa,si pongono due tipi di problemi per le amministrazioni,in primo luogo per quanto riguarda l’individuazione dei presupposti che legittimano il ricorso a tale tipo di rapporto ; in secondo luogo per quanto concerne la valutazione di eventuali tutele spettanti ai collaboratori ed alla corretta gestione degli adempimenti fiscali,assicurativi e previdenziali.

In riferimento all’aspetto fiscale è doveroso ricordare l’avvenuta assimilazione dei rapporti di collaborazione coordinata e continuativa ai redditi di lavoro dipendente operata dall’art.34 della legge 21 novembre 2000,n.342 (5).

Dal combinato disposto dell’art.7.co.6°, del d.lgs. n.165/2001 e dell’art.110,co.6°, del d.lgs. n.267/2000, si ravvisa la possibilità di ricorrere a tali rapporti solo per prestazioni di elevata professionalità,legittimando l’affidamento dell’incarico a terzi nell’ipotesi in cui l’amministrazione non sia in grado di far fronte ad una particolare esigenza con le risorse professionali presenti in quel momento al suo interno.

Per circoscrivere il campo delle attività che possono essere affidati ad esterni , la normativa sopra richiamata, si riferisce “ ad esperti di provata competenza”, per arrivare alla considerazione che deve trattarsi di prestazioni d’opera intellettuale da affidarsi,ad esempio, ma non solo, a coloro che esercitano un’attività per la quale è richiesta una abilitazione all’esercizio della professione e l’iscrizione in appositi albi, oppure di prestazioni di altro tipo non reperibili nel settore pubblico.

Si deve sottolineare che il rapporto di collaborazione,caratterizzandosi per l’assenza di un vincolo di subordinazione fra committente e prestatore d’opera e,quindi, nel senso dell’autonomia,vieta che con tale contratto siano affidati compiti di gestione e di rappresentanza,in caso contrario il dirigente responsabile ne risponderebbe oltre che per danno erariale,anche  per i profili attinenti alla responsabilità amministrativa,nonché in sede civile qualora l’incarico abbia dissimulato un rapporto di lavoro dipendente,poiché l’ordinamento prevede la tutela risarcitoria nei limiti di cui all’art. 2126 del codice civile.

Relativamente alla distinzione tra collaborazioni e prestazioni occasionali , la circolare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (6) conferma come l’art.61 del d.lgs. n.276/2003 non interviene sugli artt.2222 e ss. del codice civile, né sostituisce e/o modifica l’art.409 ,co.3° del c.p.c., ma indica le modalità di svolgimento della prestazione del collaboratore,utile ai fini della qualificazione della fattispecie nel senso della autonomia o della subordinazione.

Di conseguenza il lavoro a progetto si caratterizza come un rapporto particolare rispetto allo schema tipico del lavoro autonomo,contraddistinto dal potere di coordinamento del committente,pur rimanendo al di fuori della previsione dell’art. 2094 del codice civile.

L’art.61 stabilisce che questi rapporti devono essere ricondotti alle diverse ipotesi del lavoro subordinato o del lavoro a progetto,eccezion fatta per il caso in cui non si tratti di una prestazione meramente occasionale,introducendo un limite quantitativo relativo al numero dei giorni di lavoro presso lo stesso committente e all’entità del compenso percepito nell’anno.

Inoltre, in tale contesto , il legislatore ha previsto l’utilizzo di tali tipologie di prestazioni agganciate al contesto organizzativo tipico delle aziende, perché la collaborazione deve inserirsi in specifici progetti,coincidere con essi o svolgersi al loro interno.

Anche le pubbliche amministrazioni sono profondamente orientate da logiche programmatorie,finalizzate al controllo delle attività ed alla valutazione dei risultati. Di conseguenza , per il dettato normativo previsto dal d.lgs. 30 luglio 1999,n.286 (7), in materia di controllo, la motivazione che sottende l’attivazione della collaborazione, dovrebbe far riferimento a programmi,progetti o fasi di essi.

Va comunque ricordato come tali disposizioni non si applichino alle amministrazioni pubbliche ed al suo personale,così come previsto dall’art.1 , co. 2°, del decreto  legislativo 276/2003.

 Per rimarcare ancora di più la distinzione tra rapporto di collaborazione coordinata e continuativa e rapporto di lavoro dipendente, oltre all’assenza del vincolo di subordinazione e dell’autonomia nell’eseguire la prestazione, occorre tener presente che non è possibile considerare un obbligo di prestazione oraria ed il relativo controllo delle presenze. Cioè l’attività del collaboratore può anche svolgersi in un luogo diverso da quello nel quale opera l’organizzazione che fa capo al committente,venendo questi in contatto con l’organizzazione solo nei tempi utili allo svolgimento della sua collaborazione. Di conseguenza al collaboratore non può essere richiesta alcuna attestazione della propria presenza nei luoghi nei quali si svolge l’attività del committente. Infatti il collaboratore non entra a far parte dell’organizzazione del committente e, nel caso in cui, il committente sia una pubblica amministrazione, questi non può in alcun modo essere considerato un suo dipendente.

L’inapplicabilità alle “co.co.co.” della riforma del lavoro al settore pubblico, di cui al d.lgs. n.276/2003, pone due interrogativi : il primo riguarda la tutela dei titolari di questi rapporti, il secondo riguarda il percorso giuridico attuabile per giungere a quella armonizzazione degli istituti ,così come previsto dall’art.86,co.8° del .lgs. citato.

La tutela attualmente assicurabile al collaboratore delle pubbliche amministrazioni, nel caso di stipulazione del contratto al di fuori dei presupposti di legge,non potrà mai produrre la conversione in rapporto di lavoro dipendente a tempo indeterminato, ma potrà esprimersi esclusivamente in forma risarcitoria e cioè nei limiti di cui all’art. 2126 del codice civile.

Per quanto riguarda il secondo interrogativo,l’amministrazione,tuttavia,sia in virtù della propria funzione volta alla realizzazione di interessi pubblici, sia per l’espresso richiamo del legislatore,appare comunque tenuta,anche con riferimento alla disciplina dei rapporti di  “co.co.co.”, ad adottare criteri che impediscano un uso elusivo e distorto di tale forma contrattuale.

Le amministrazioni pubbliche che conferiscono incarichi di lavoro autonomo da svolgersi in forma coordinata e continuativa sono tenute,al pari dei committenti privati,agli adempimenti di natura fiscale,previdenziale ed assicurativi previsti dalle rispettive discipline di settore. Sono tenute, inoltre, a dare comunicazione contestuale al centro territoriale competente nel cui ambito territoriale è ubicata la sede di lavoro. In tale comunicazione sono indicati i dati anagrafici del lavoratore,la data di stipula e di cessazione del contratto, la tipologia contrattuale,nonché il trattamento economico e normativo,secondo le disposizioni contenute nell’art.9-bis, co.2° del d.l. 1-10-1996,n.510, convertito in legge 28-11-1996, n. 608, come sostituito dall’art.6,co.2°, del d.lgs. 19- 12-2002,n.297 (8). Riguardo alle richiamate modalità di comunicazione,si dovrà fare riferimento alle indicazioni che saranno a tal fine fornite dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Come noto, l’art.34 della legge 21 novembre 2000,n.342,collegato fiscale alla legge finanziaria per l’anno 2000, ha aggiunto all’art.47 del t.u.i.r. ( d.P.R. 22-12-1986, n.917, la lettera c-bis , operando così la trasformazione dei redditi relativi ai  rapporti di “co.co.co.” da redditi di lavoro autonomo a redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente. Attualmente, a seguito del riordino del t.u.i.r. disposto dal d.lgs. 12 dicembre 2003,n.344, la previsione dei redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente è disposta all’art.50 del t.u.i.r. .

La nuova definizione fiscale provoca, da una parte, la cessazione dell’obbligo di operare la ritenuta d’acconto del 20%, e dall’altra il calcolo di una ritenuta operato sulla base delle aliquote progressive per scaglioni di reddito, contenute nell’art.13 del t.u.i.r.,all’atto del pagamento del compenso.

Ne consegue,in sede di determinazione dell’imponibile fiscale,la non concorrenza dei contributi previdenziali ai sensi dell’art.51,co.2° del t.u.i.r., e l’abbandono della deduzione forfetaria del 5 o 6 per cento ; mentre in sede di tassazione del reddito, si avrà l’applicazione degli scaglioni e delle aliquote Irpef valide per i redditi di lavoro dipendente e  delle deduzioni previste dagli artt. 11 e 12 del t.u.i.r. .

Occorre inoltre precisare che non si possono considerare rientranti nella fattispecie delle collaborazioni coordinate e continuative le prestazioni tipiche di lavoro dipendente (di cui all’art.49 t.u.i.r.) , o quelle rientranti nell’oggetto dell’arte o professione che saranno soggette alla disciplina dei redditi di lavoro autonomo (di cui all’art. 53 t.u.i.r.).

Roma, 24 maggio 2005.                                                   Edoardo  MAZZELLA.

                                                                        

       (1)     In “il Fisco” n.39/2003,fasc.n.2,5919 ;

(2)     Mazzella,Le collaborazioni coordinate e continuative alla luce della riforma Biagi, in “il Fisco” n.36/2003,fasc.n.1,14748 ;

(3)     In S.O.n.112 alla G.U.n.106 del 9 maggio 2001 ;

(4)     In S.O. n.162 alla G.U. n.227 del 28 settembre 2000 ;

(5)     In S.O. n.194 alla G.U. n.276 del 25 novembre 2000 ;

(6)     Circolare n.1/2004 dell’8 gennaio2004 Ministero del lavoro e delle politiche sociali ,in “il Fisco” n.4/2004 ,fasc.n.2,595 ;

(7)     In G.U. n.193 del 18 agosto 1999;

(8)     In G.U. n.11 del 15 gennaio 2003.