CONFLITTI DI INTERESSE E CARICHE DI GOVERNO                                     

                                                          (Brevi schede informative)

FRANCIA

La legislazione francese non contiene  una regolamentazione organica in materia di conflitti d’interesse pertanto le disposizioni ad essi inerenti devono essere ricercate presso le seguenti fonti

Art. 23 della Costituzione che prevede l’incompatibilità tra mandato parlamentare e incarichi di Governo, cariche pubbliche ed incarichi professionali. La legge organica di applicazione è contenuta nell’Ordinanza 58-1099 del 17.11.1958  

Art. LO145 e LO146 Code èlectoral recante disposizioni in materia di incompatibilità parlamentari, applicabili ai membri del Governo  

Art. 432-12 e 432-13 del codice penale sul reato di ‘Prise illégale d’intèrets’

Loi 95-168 del 17.2.1995  contenente norme in materia di dichiarazioni patrimoniali dei membri del Governo

Decreto 95-168 del 17.2.1995 recante misure applicative in materia di incompatibilità successive.

Nell’Art. 23 della Costituzione si legge “Le funzioni di membro del Governo sono incompatibili con l’esercizio del mandato parlamentare , delle funzioni di rappresentanza professionale a carattere nazionale, di ogni impiego pubblico o attività professionale”. L’incompatibilità delle cariche di governo con il mandato parlamentare è da ricollegare alla rigida separazione tra il potere esecutivo e legislativo ed ha lo scopo di  assicurare al potere esecutivo una indipendenza assoluta collocandolo al di fuori della dialettica delle parti che si svolge in Parlamento.

L’Art. 23 della Costituzione contiene una seconda importante incompatibilità di carattere generale, vale a dire, gli incarichi di Governo sono incompatibili con qualsiasi impiego pubblico e con ogni tipo di attività professionale, e tutto questo per indicare che la partecipazione al Governo è un atto politico tanto  importante da richiedere un impegno esclusivo.

L’Ordinanza 58-1099 del 17.11.1958 recante la legge organica di applicazione, prevede che le incompatibilità stabilite nell’art. 23 abbiano effetto a distanza di un mese dalla nomina e che in questo periodo il parlamentare membro del Governo non possa prendere parte a votazioni (art. 2). L’Ordinanza prevede anche che la sostituzione nelle altre funzioni avvenga nel rispetto degli statuti delle organizzazioni o amministrazioni interessate (artt.3-4). L’art. 5 della stessa Ordinanza stabilisce che ai membri del Governo  ai quali siano state applicate le disposizioni contenute negli artt. 2,3,4, sia corrisposta al momento della cessazione una indennità pari a quella spettante come membro del Governo per un periodo di sei mesi e solo se l’interessato non abbia ripreso una attività retribuita.

Particolarmente importanti sono le disposizioni contenute nell’art. 6 dell’Ordinanza. Tale articolo prevede infatti che coloro che abbiano avuto incarichi di Governo non possono occupare incarichi o funzioni incompatibili con il mandato parlamentare fino a sei mesi dalla cessazione dell’incarico.

L’art. LO145 del codice elettorale  dispone la incompatibilità con il mandato parlamentare delle funzioni di presidente, membro del consiglio di amministrazione, direttore generale e direttore generale aggiunto esercitate in imprese, enti ed istituti pubblici nazionali.

L’art. LO146 del codice elettorale dispone la incompatibilità con il mandato parlamentare delle funzioni di direttore d’impresa, presidente del consiglio di amministrazione, presidente e membro del comitato esecutivo, presidente del consiglio di vigilanza , direttore generale, direttore generale aggiunto esercitate in specifiche imprese e società.     

Altre incompatibilità pubbliche e incompatibilità temporanee successive

La legge 83-634 del 13.7.1983 (Loi Le Pors) prende in esame  la incompatibilità generale per i pubblici funzionari;  essa è stata modificata dalla Legge 2001-2 del 3.1.2001. L’art. 25 vieta ai funzionari pubblici ogni attività privata consentendola soltanto a chi abbia un impiego part-time.

L’art. 432-12 e l’art. 432-13 del Nuovo codice penale disciplinano il reato di “Prise illègale d’interets”. L’art. 432-12 punisce con la pena di cinque anni di prigione e di 75.000 euro di ammenda.

L’art. 72 della legge 84-16 dispone che il Consiglio di Stato , con un  proprio decreto, individui i casi e le funzioni in base alle quali si possono applicare limitazioni all’attività successiva ad incarichi pubblici. Nel caso si siano verificate  violazioni è prevista la  sanzione di trattenute sul trattamento pensionistico.

In applicazione di queste e di analoghe disposizioni è stato emanato il decreto 95-168. Nell’art. 1 di tale decreto sono elencate le attività private interdette ai funzionari cessati definitivamente o temporaneamente dal mandato.  

Le dichiarazioni patrimoniali dei membri del Governo                                      

La legge 95-126 dell’8.2.1995, che modifica la legge 88-227, contiene disposizioni per le dichiarazioni patrimoniali dei membri del Governo. In base a questa legge ogni membro del Governo deve presentare entro due mesi dalla sua nomina una dichiarazione della sua situazione patrimoniale alla Commissione per la trasparenza finanziaria della vita politica.

Organi di controllo

La Commission pour la trasparence financière de la vie politique è stata istituita con la legge 88-227 dell’11.3.1987, art. 3 e rivista dall’art. 3 della già menzionata legge 95-126.

Il Service central de prèvention de la corruption  è stato istituito dall’art. 1 della legge 93-122.  Le misure applicative sono contenute nel decreto 93-232 del 22.2.1993 . Il Servizio è posto alle dipendenze del Ministro della Giustizia ed è organo di consulenza delle autorità giudiziarie e delle amministrazioni sui reati di corruzione.

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SPAGNA

La legge sul conflitto d’interessi in Spagna è regolato dall’art. 98, comma 3  della Costituzione e dalla Legge n.12 dell’11 maggio 1995 (Incompatibilidades de los Miembros del Gobierno de la Naciòn y de los Altos Cargos de la Administraciòn General del Estado).

 In base all’art. 98, comma 3 della Costituzione spagnola del 1978, è fatto divieto ai membri del Governo di esercitare altre funzioni rappresentative, escluse quelle proprie del mandato parlamentare né è permesso esercitare altre attività professionali o commerciali.

 La legge 12/1995 si applica ai membri del Governo, ai Segretari di Stato ed alle alte cariche dell’Amministrazione Generale dello Stato e ad altri Enti di diritto pubblico, ad essa legati o dipendenti.

 A differenza della precedente legge 25/1983, che conteneva una lista esemplificativa di ‘alte cariche’, la nuova normativa (12/1995)  presenta una definizione oggettiva ed una elencazione completa delle “alte cariche” di cui  diamo di seguito alcune voci: membri del Governo e Segretari di Stato; Delegati del Governo nelle Comunità Autonome; il Direttore Generale dell’Ente pubblico Radiotelevisione spagnola; il Presidente, i Consiglieri ed il Segretario Generale del Consiglio di Sicurezza Nucleare; il Presidente del Tribunale per la Difesa della Libera Concorrenza; il Presidente ed i Direttori Generali dell’Istituto Ufficiale di Credito; Membri di gabinetto della Presidenza e Vicepresidenza del Consiglio; tutti gli appartenenti all’Amministrazione generale dello Stato nominati su decisione del Consiglio dei Ministri.

 Al contrario della precedente normativa (25/1983) l’attuale legge (12/1995) afferma il principio della incompatibilità generale con qualsiasi attività e remunerazione (pubblica o privata), ad eccezione di alcune elencate esplicitamente dalla stessa legge.

E’ fatto inoltre divieto alle alte cariche ed ai loro consanguinei diretti (figli, coniuge) di possedere partecipazioni societarie superiori al 10% del capitale. E’ fatto inoltre divieto nei due anni successivi alla cessazione della carica di intrattenere attività private legate a pratiche per le quali sono state emesse risoluzioni durante l’esercizio della carica pubblica.

 L’art. 4 della legge 12/1995 regola tre tipi di attività consentite alle alte cariche, vale a dire: 1) l’amministrazione del proprio patrimonio personale o familiare; 2) la produzione e creazione letteraria, artistica, scientifica o tecnica e le pubblicazioni che ne possono derivare; 3) la partecipazione ad istituti culturali o di beneficenza senza fini di lucro.

 Entro tre mesi dall’inizio dell’incarico tutti i titolari delle alte cariche dovranno redigere una dichiarazione delle loro attività (art. 5)  ed una dichiarazione patrimoniale (art. 6) in cui vengono elencate i propri beni, obbligazioni, titoli finanziari.

 In relazione a quanto sopra vengono istituiti due registri: il Registro delle Attività delle Alte Cariche (di carattere pubblico)  ed il Registro dei Beni e Diritti Patrimoniali delle Alte Cariche (di carattere riservato). A questi due tipi di Registri potranno accedere soltanto le Corti Generali (il Parlamento spagnolo), gli organi giudiziari, il Pubblico Ministero ed il Difensore del Popolo (art. 6). I controlli relativi alle eventuali incompatibilità sono svolti dalla Direzione Generale per l’Ispezione, la Semplificazione e la Qualità dei Servizi, interna al Ministero della Pubblica Amministrazione.

 Gli artt. 11-17 della legge 12/1995 sono dedicati alle infrazioni (infracciones); le più gravi sono tre: a) il mancato rispetto dei principi generali di incompatibilità indicati nell’art. 2; b) la presentazione di dati e documenti falsi; c) il mancato rispetto delle disposizioni dell’art. 7 sulla gestione di titoli quotati in Borsa, se ciò abbia comportato dei danni all’Amministrazione Generale dello Stato.

 Le infrazioni gravi sono cinque: 1) Mancato rispetto dei principi generali di incompatibilità ; 2) Omissione di dati e documenti da presentare; 3) mancata dichiarazione di attività e di beni patrimoniali nei rispettivi Registri; 4) mancato rispetto sulla gestione dei titoli quotati in Borsa; 5) aver commesso due infrazioni lievi nel periodo di un anno.

 Le sanzioni riguardano il divieto di occupare qualsiasi alta carica (art.1) per un periodo da 3 a 10 anni (infrazione molto grave); fino a 3 anni (infrazione grave); ammonimento per infrazioni lievi.Competente ad avviare le azioni disciplinari è la Direzione Generale del Servizio Giuridico dello Stato del Ministero della Giustizia.

 In caso di infrazioni molto gravi nei confronti di membri del Parlamento spetta al Consiglio dei Ministri comminare le sanzioni. L’organo competente a decidere è il Ministero per la Pubblica Amministrazione. Per le infrazioni lievi è il Segretario di Stato per la Pubblica Amministrazione l’organo competente a decidere.

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 GERMANIA

L’articolo 66 della Legge Fondamentale (Grundgesetz) regola le disposizioni in materia di inconciliabilità (Unvereibarkeit) tra la carica di Ministro federale (o Cancelliere) e l’esercizio di attività diverse. Secondo tale articolo “Il Cancelliere federale ed i Ministri federali non possono esercitare nessun altro ufficio remunerativo, nessun mestiere o professione, così come non possono appartenere né alla direzione, né, senza l’approvazione del Bundestag, al Consiglio di Amministrazione di una impresa istituita a scopo di lucro”.

La legge del 7 giugno 1953, emanata in applicazione del principio espresso all’art. 66 della Grundgesetz,  è stata successivamente modificata  con la legge del 5 dicembre 1997 (Gesetz ueber die Rechtsveraeltnisse der Mitglieder des Bundesregierung - Bundesministergesetz). In particolare all’art. 5 della suddetta legge si legge: a) I componenti del Governo Federale non possono esercitare alcun altro incarico parallelamente al loro ufficio; b) I componenti del Governo federale non possono rivestire cariche onorifiche pubbliche durante il loro mandato ( sono però previste deroghe); c) i componenti del Governo federale, nonché coloro che ne hanno fatto parte, devono rendere conto dei doni ricevuti in qualità di membri del Governo. Il Governo si riserva l’impiego di detti doni.

 La disciplina in materia di conflitto di interessi stata definita ‘lex imperfecta’ da studiosi costituzionali perché essa non prevede alcuna possibilità sanzionatoria. Una parte residuale della dottrina però ha interpretato la norma a partire dagli artt. 63 e 64 della Grundgesetz. Secondo tale interpretazione la competenza ad accertare un conflitto  compete al Presidente Federale durante il  procedimento di formazione del Governo.

Poiché in base al contenuto dell’art. 66 della Grundgesetz i divieti hanno inizio dal momento dell’entrata in carica dei membri federali, la dottrina prevede che il Presidente federale non proceda alla nomina di un componente del Governo se quest’ultimo risultasse in una situazione di conflitto di interessi accertato. I divieti hanno inizio dal momento dell’entrata in carica dei membri federali

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GRAN  BRETAGNA

La disciplina del conflitto di interessi in Gran Bretagna è regolato dal Ministerial Code of Conduct and Guidance on Procedure for Ministers, una fonte non legislativa ma deontologica ed autoregolamentare.

Il Ministerial Code contiene nella section 9 le previsioni relative agli interessi privati dei Membri del Governo ed è stato adottato dal Cabinet Office nel luglio 2001 per introdurre i criteri ai quali si devono attenere i titolari di cariche ministeriali nei rapporti con le Istituzioni, con la pubblica Amministrazione, con i partiti, con i collegi elettorali.

L’enunciazione della trasparenza ed il suo generale radicamento si fanno risalire al rapporto conclusivo (1995) di una Commissione (Nolan Committee)  appositamente insediata e rinnovata costantemente fino ai nostri giorni.

Dei Sette Principi basilari che presiedono all’esercizio di cariche pubbliche, poste sotto la vigilanza della Committee on Standard in Public Life, tre vengono messi in particolare risalto, vale a dire, Selflessness, Integrity, Honesty. Per quanto attiene al principio della Selflessness  i detentori di cariche pubbliche debbono agire esclusivamente in nome del pubblico interesse e non per se stessi. Nel rispetto del principio della Integrity i detentori di cariche pubbliche non devono assumere obblighi di natura economica verso persone od organizzazioni esterne che potrebbero influenzarli nell’espletamento del loro ufficio. In riferimento al  principio della Honesty si fa obbligo di dichiarare ogni privato interesse correlato alle  cariche pubbliche detenute e di impegnarsi a risolvere ogni conflitto al fine di tutelare l’interesse pubblico.

Nell’analisi complessiva del Ministerial Code viene messo in risalto  un principio generale in base al quale i ministri assicurano che nessun conflitto insorga tra le cariche pubbliche ed i loro interessi privati e finanziari (Parag. 113). A ciascun Ministro, nella sua personale responsabilità, il compito di decidere quale azione sia necessaria per evitare un conflitto e risponderne davanti al Parlamento. Il Ministro che ne faccia richiesta può ricevere consigli ed assistenza dal Permanent Secretary, che presiede il Central Secretariat  costituito presso il Cabinet Office. Il Ministro può avvalersi anche dell’aiuto di consulenti professionali esterni al Governo. Nei casi di grave dubbio il problema che genera il conflitto può essere sottoposta al vaglio del Primo Ministro (art. 114).

Scopo del Codice (art. 119) non è quella di precludere cariche ministeriali a persone con importanti esperienze nell’industria, nelle professioni o in altri ambiti ma garantire che siano adottate misure organiche (systemic steps) al fine di evitare eventuale conflitto d’interessi.

Nei casi accertati di conflitto d’interessi il Codice prevede alcune misure risolutive: i Ministri lascino ogni carica pubblica (se ne hanno) oppure sottopongano al Primo Ministro la propria decisione di mantenerla (par. 120). Gli stessi Ministri devono assicurare di non possedere partecipazioni in enti privati tali che possano determinare un conflitto d’interessi con la politica del Governo.

Ai membri del Governo non è vietato mantenere la propria adesione ad organizzazioni sindacali purchè ciò non crei conflitti reali o apparenti (par. 121, 122).

Il Ministerial Code prende inoltre in esame gli interessi finanziari privati che possano creare contrasto con la carica pubblica che si riveste. Il Codice individua  due principali modalità attraverso i quali si realizza il conflitto: l’esercizio di poteri o di influenza che vanno a pesare sul valore degli interessi detenuti, oppure l’impiego di particolari conoscenze acquisite durante l’attività istituzionale atte ad arrecare benefici finanziari.

Se in caso di conflitto il Ministro non vuole o non può alienare i suoi beni  egli può adottare misure relative ai beni considerati. Può, per esempio,  devolvere i propri investimenti finanziari ad un blind trust che ha il compito di gestire i beni separandoli temporaneamente dalla titolarità e rimettendoli ad un soggetto indipendente . Questa soluzione però il Codice la ritiene idonea solo nel caso in cui gli interessi finanziari siano molto variegati. La soluzione alternativa è l’obbligo, che il Ministro si assume pubblicamente, di astenersi dall’operare nel mercato azionario per un determinato periodo (par. 128).

In caso di dubbi nell’applicazione di queste misure e nella necessità di porre un efficace rimedio al conflitto, possono rendersi indispensabili le dimissioni del Ministro.

Il Ministerial Code prevede anche di disciplinare la eventuale assunzione di nuovi incarichi da parte di ex Ministri. E’ previsto, infatti, che gli ex Ministri che si accingono ad assumere nuovi incarichi di rilievo economico sociale (ad eccezione di quelli onorifici), devono richiedere un previo parere della Indipendent Advisory Committee on Business Appointments al fine di salvaguardare l’interesse pubblico (par.140).

 

 Fonte di ricerca: la Camera dei Deputati